Управление окраинами империи испытало значительно большее влияние эпохи реформ, нежели управление в центральных губерниях. Принятая правительством программа насаждения капитализма сверху имела ярко выраженный либеральный характер и в основных своих постулатах была воспринята от Европы. Главным условием развития являлось создание единого экономического пространства, то есть все регионы должны были включаться во всероссийский рынок. Это касалось развития промышленности и сети железных дорог, а также формирования банковской системы. Для этого требовалась унификация государственного управления. Окраины должны были усиливать империю, то есть перестать быть окраинами. Московское царство и даже ранняя империя с этим справлялись. Справится ли с такой задачей поздняя империя, вступившая на капиталистический путь — это был вопрос выживания самой империи.
Управление окраинами: Царство Польское
Западной окраиной империи были польские земли. Особенностью Польши было то, что она имела традицию государственности, сопоставимую с российской. Экономика Польши не уступала по уровню российской, а промышленность, особенно текстильная, прекрасно вписалась не только во всероссийский рынок, но и конкурировала с московскими купеческими фабриками в зарубежной торговле. После восстания 1863 г. и особенно после отставки в 1866 г. Н.А.Милютина, Статс-Секретаря императора для особых поручений в делах Польши, отношение стало меняться. Н.А.Милютин вместе с Ю.Ф.Самариным и В.А.Черкасским успели провести аграрную реформу.
По Положению 19 февраля 1864 г. польские крестьяне получили в собственность всю землю, которой владели и должны были платить только поземельный налог. Были устроены сельские гмины (всесословные волости во главе со старостой — войтом) и гминный суд (войт и заседатели — лавники), издан новый учебный устав, поддержаны русские униатские училища и ликвидирован конкордат с папским престолом. В 1874 г. было упразднено наместничество и введено генерал-губернаторство. Польша делилась на 10 губерний, а те в свою очередь на уезды во главе с уездными начальниками и уездными правлениями.
Исторический спор за империю
Однако с Польшей все было непросто. Со времен Болеслава Храброго, а может быть и еще раньше, поляки мечтали о создании континентальной империи и несколько раз пытались воплотить свою мечту. И всякий раз на их пути вставала Русь, Россия. Они занимали Киев и даже Москву, но все тщетно. Россия сама создала такую империю и, более того, включила в нее саму Польшу. Тогда поляки вознамерились захватить империю изнутри. Их планы совпали с планами иезуитов, которые планомерно и целенаправленно занимались обучением и воспитанием отпрысков благородных московитов. Они обучили на свой лад и новое поколение православного духовенства, а затем продвинули его на руководящие позиции в Московии. Начиная с первых Романовых и особенно при Петре Великом, польское влияние, опосредованное малороссами, утверждалось в России. Наиболее яркое выражение его — Феофан Прокопович. И он был далеко не один.
Угроза полонизации
Поляки были самыми активными участниками Наполеоновского нашествия на Россию. Они просчитались. Наполеон был разгромлен и выброшен из России, а Варшава стала центром Царства Польского в составе Российской империи. С тех пор началась национально-освободительная борьба польских патриотов. Они стали непременными участниками всех революционных движений в России, но всегда были обособленными и совсем не соответствовали восторженным оценкам русских революционных кругов. Это хорошо подметил еще Ф.М.Достоевский, писавший о неискренности и двуличии «полячишек».
Истинная цель польского движения была не национально-освободительная, а национально-завоевательная. Они покорили не только будущих украинцев, но и весь Западный край подвергли полонизации. Был захвачен Харьковский университет и весь университетский округ. Робкие попытки помощника наместника (великого князя Константина Николаевича) маркиза А.Велёпольского удержать ситуацию в рамках закона и провести программу автономии Польши были отброшены.
В 1863 г. польские повстанцы без тени сомнения вырезали спящих русских солдат в варшавских казармах, чем вызвали негодование в русском обществе. Восстание было подавлено, но было совершенно ясно, что на этом польские сепаратисты не остановятся. Да это был и не сепаратизм даже, а откровенная русофобия, замешанная к тому же на католическом высокомерии к православным «схизматикам».
Оформление системы управления на Кавказе
Кавказ объективно нуждался в большой империи. Он был слишком многонационален и потому уязвим. Свободолюбивые горцы сопротивлялись, но в массе своей понимали, что с Россией у них лучшее будущее, чем даже с единоверными османами или персами. Могучая сила «белого царя» притягивала тем, что под его властью спокойно жили мусульманские народы, издавна известные на Кавказе. Как ни парадоксально, несмотря на долгую кровопролитную войну с империей, кавказцы менее всего были подвержены антирусскому сепаратизму.
В управлении Кавказом также начались перемены. В 1865 г. стартовала военно-окружная реформа. Кавказская армия была преобразована в округ с соответствующей реорганизацией и сокращением аппарата управления (главный штаб, военные управления и пр.). Наместник Кавказа превратился в простого командующего военным округом на правах корпусного командира. В 1867 г. было издано новое «Положение об управлении кавказским наместничеством». Административные права наместника были существенно урезаны и расширены права Главного управления в сфере администрации, суда и финансов. Увеличилось число губерний. Военные округа были переименованы в уезды. В Тифлисе была открыта Судебная палата, включившая в свой округ весь Кавказ.
Под ее контролем были окружные суды в губерниях и мировые судьи. В 1874 г. на Кавказе было введено в действие Городовое положение, а в 1883 г. Кавказское наместничество было окончательно упразднено и власть была передана в руки Главнокомандующего гражданской частью на Кавказе.
Управление окраинами: Прибалтийские губернии
Прибалтийские губернии были под властью немецких баронов, которые тормозили реформы. Они стремились сохранить свое господство над крестьянским и городским населением, поэтому новые порядки не удалось ввести сразу, хотя именно рескрипт Александра II прибалтийскому генерал-губернатору Назимову дал старт подготовке Крестьянской реформы 1861 года.
Здесь не было развитой общинной системы, как в центральной России, и крестьяне жили по хуторам. В 1866 г. была проведена волостная реформа с образованием волостных сходов, назначения волостных старшин и создания волостных судов. Это «самоуправление» было полностью под контролем помещиков. Когда вместо помещичьего контроля была введена власть комиссара по крестьянским делам (1889 г.), назначаемого правительством по примеру земских начальников, эти комиссары все равно были ставленниками немецких баронов. Городская реформа не привела к полному упразднению старых порядков, и старые магистраты в значительной степени были сохранены. Судебная реформа пришла в Прибалтику только в 80-х гг., когда здесь появились мировые судьи, а также окружной суд общей юрисдикции, правда без присяжных заседателей. Прибалтийские немцы были лояльны к империи, но жили замкнутой кастой. Русские чиновники здесь почти не приживались, особенно если не владели языком. Эта замкнутость передавалась местному населению, с тех пор настроенному не прорусски, а пронемецки. Об этом предупреждал в своих «Письмах из Риги» еще Ю.Ф.Самарин, получивший за это форменный выговор от Николая I.
Добиться его интеграции с Россией административными мерами было почти безнадежно, а местный экономический строй слишком резко отличался от общероссийского. Угроза сепаратизма была вполне реальна, только сепаратизм этот мог быть не суверенным, а вторичным, ориентированным на западные ценности, то есть вполне русофобским.
Управление окраинами: Великое княжество Финляндское
Система управления Великим княжеством Финляндским была установлена в момент его присоединения, то есть в начале XIX века. Финляндия и до присоединения к России не имела своей государственности и находилась под владычеством Швеции. С вхождением в состав империи она получила государственную автономию и даже своей парламент — сейм. Столица Финляндии, город Гельсингфорс (ныне — Хельсинки), была одним из наиболее развитых университетских центров России. Однако финляндский сейм был созван впервые в пореформенный период, лишь в 1863 году. На нем выступил император Александр II в мундире финляндской гвардии.
В память о визите царя ему установлен памятник на Сенатской площади финской столицы, которым государь представлен именно в этом мундире . С 1869 г. была законом установлена регулярность созыва сейма. Автономия Финляндии к концу XIX века почти сошла на нет, а жестокие меры генерал-губернатора Н.И.Бобрикова способствовали росту антирусских настроений местного населения, особенно финской интеллигенции, что способствовало формированию сепаратизма и здесь.
Управление окраинами: Сибирь
Сибирь оставалась обширнейшей и малонаселенной окраиной империи. Реформы здесь мало отразились на местных реалиях. Крепостных крестьян здесь практически не было, государственную деревню реформировали вплоть до 1917 года. Были владения Кабинета, но это были заводы и добывающие предприятия. Земские органы, как и городское самоуправление, отсутствовали. Судебная реформа 1864 года началась тут довольно поздно, лишь в 80-е годы и с большими ограничениями. Были созданы окружные суды в губерниях. Им подчинялись мировые судьи. В целом край был под властью генерал-губернаторов, чьи полномочия были плохо прописаны в законе и давно выродились в личное самоуправство. Как отмечал А.В.Ремнев, трудно было понять, чем отличался генерал-губернатор от простого губернатора.
Правительство при введении должности генерал-губернатора не могло определиться с критериями. В 1882 г. было упразднено Западно-Сибирское генерал-губернаторство. Все его губернии стали управляться по общим правилам империи. Восточно-Сибирское было в 1887 г. переименовано в Иркутское и из него выделено Приамурское в составе Забайкальской, Приморской и Амурской областей и острова Сахалин. В 1901 г. на нерусское население Восточной Сибири было распространено волостное управление, прежние инородные управы и родовые управления были упразднены.
Управленческое освоение Средней Азии
Самые большие особенности управления сохранялись в только что присоединенной Средней Азии. В 1867 г. было введено в действие «Временное положение об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства». В него вошли три области — Ферганская, Семиреченская и Сыр-Дарьинская. Здесь была установлена военно-административная система управления, которую контролировало Военное министерство.
Генерал-губернатор имел абсолютные диктаторские полномочия вплоть до военного суда и расправы по собственному усмотрению. При нем действовал Совет из чиновников и канцелярия. Во главе областей стояли военные губернаторы с широчайшими властными полномочиями, при которых состояли областные управления, которые заменяли собой большинство важнейших органов обычных губерний. Области делились на уезды во главе с уездными начальниками, которых назначал генерал-губернатор и при которых была канцелярия. Уезды делились на участки с участковыми полицейскими приставами. В крупных городах действовал полицеймейстер с полицейским управлением.
Управленческая амальгама
В 1882 г. было образовано новое Степное генерал-губернаторство по аналогии с Туркестанским. В него вошли Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области. Его управление регулировалось специальным Степным положением 1891 года. После завершения присоединения основной территории Средней Азии в 1886 г. Туркестанское генерал-губернаторство было преобразовано в Туркестанский край в составе Сыр-Дарьинской, Ферганской и Самаркандской областей. Административным центром края стал Ташкент.
Здесь действовало два полицейских управления — одно для русских, другое для местного населения. Оба они подчинялись начальнику города. Было решено оставить видимость прежней автономии Бухарского эмирата и Хивинского ханств, правители которых были в полной власти Русского политического агентства в Бухаре и Аму-Дарьинского отдела, прилегавшего к Хиве.
Роль местной «туземной» администрации
Русская власть опиралась на помощь местной традиционной администрации, игравшей вспомогательную роль в управлении нерусским населением городов и аулов. Для этого в городах назначался старший аксакал, которому подчинялись аксакалы отдельных районов. В уездах население избирало на три года волостных аксакалов. Для наблюдения за ирригационной системой уезда назначался специальный арык-аксакал, а за небольшими каналами — мираб. Сбором податей занимались назначенные из состоятельных жителей уезда и волости серкеры и амлякары. Сохранялся и старый местный суд по мелким делам — в городах суд казиев, а в селах — суд биев.
Тлеющие угли
Таким образом, в поздней Российской империи действовала многоликая и довольно сложная система государственного управления окраинами. В пореформенный период в ней происходили закономерные изменения, связанные с общей модернизацией государственного строя и социально-экономического развития страны. К концу XIX века отмечается заметное ужесточение политики русификации, особенно в северо-западных и юго-западных губерниях, где обозначилась опасность агрессивной полонизации и униатства, а также в мятежной Польше. С 60-х гг. XIX в. оформилось и украинофильство с его попытками создания нового украинского языка. Тлеющими углями оставалось также недовольство национальных элит на Кавказе, в Закавказье и Средней Азии. Развитие капитализма выступило катализатором этих тенденций и процессов с компактным проживанием нерусского населения. Чтобы преодолеть эти угрозы, империи нужно было время, но его оставалось совсем немного. В начале ХХ века эти скрытые угрозы стали реальностью и породили национальные движения, чреватые дезинтеграцией Российской империи.