Приказно-воеводская система государственного управления считается отличительной чертой XVII столетия.
Приказно-воеводская система: вектор развития власти
В ней с наибольшей ясностью и полнотой выразились состояние и вектор развития власти. Приказы как орган центрального государственного управления сложились во второй половине XVI столетия, но они не были еще в полной мере повсеместной системой со своим устойчивым аппаратом и штатом государственных служащих. В период Смуты они просто растворились в бурных обстоятельствах. Кадры приказных служащих разметало по разным политическим лагерям, и лишь немногие возвратились затем на государственную службу.
Приказно-воеводская система: возрождение и созидание
В первые годы после Смуты были возрождены около двух десятков центральных учреждений. Появились и новые (Новая четверть, Приказ Большой казны) для сбора налогов в опустевшую казну, а также для перераспределения земель и иных имуществ среди участников народного ополчения. Дворянами занимался Поместный приказ, а для казаков и иностранцев созданы Казачий и Панской приказы.
Приказно-воеводская система: срочные вопросы
В первой половине столетия преобладали срочные и оперативные вопросы управления. Этим объясняется создание нескольких временных приказов, главным образом для сыскных дел. В отличие от XVI столетия они сразу оформлялись указом, в котором определялись компетенция, штат и бюджет нового учреждения.
Приказно-воеводская система: патриаршее управление
Наряду с прежними государственными и дворцовыми приказами, появились приказы патриаршего управления. После возвращения из польского плена в 1619 г. патриарха Филарета, ставшего вершителем дел государственных, были созданы три приказа, ведавшие всем патриаршим хозяйством (Дворцовый, Казенный и Разрядный). После смерти Филарета они не только сохранились, но и получили дальнейшее развитие. Вся приказная система стала тройственной (приказы государственные, дворцовые и патриаршие).
Приказно-воеводская система: центральные приказы
Личный состав центральных приказов составляли думные дьяки (в 1640-х годах – 4 чел., в 1690-х – 12 чел.), приказные дьяки (соответственно – 51 и 86 чел.) и подъячие (соответственно – 782 и 2648 чел.). Всего в центральных учреждениях в 1640-х годах трудилось 837 чел., а в 1690-х уже 2739 человек.
Местные органы управления
К середине столетия приказная система обрела собственные местные органы, сложился тип местного приказного учреждения. Главной фигурой местного государственного управления становится воевода. При нем действовала воеводская изба, получившая наименование съезжей. Воеводское управление было продолжением приказной системы на местах.
Воеводы как ординарный орган государственного управления
Воеводы получили широкое распространение в период Смуты. Из чрезвычайной формы власти они превратились в ординарный орган государственного управления, который был для правительства более удобен, нежели прежние губные старосты и городовые приказчики. Несмотря на отдельные протесты горожан, воеводы вытесняли старую систему губных и земских учреждений. Число приказных изб (съезжих) выросло со 185 в 1626 году до 302 в 1698 году.
Временные и постоянные служащие
Состав служащих приказных изб делился на временных (дьяков или заменявших их подъячих «с приписью») и постоянных (местных подъячих). Численность приказных людей колебалась: приказных дьяков в разные годы насчитывалось от 16-ти до 33-х, подъячих «с приписью» от 4-х до 17-ти. Местных подъячих в 1640-х гг. было 748 человек, а в 1690-х – 1918 человек.
Штат приказных служащих
Весь штат приказных служащих по стране, таким образом, существенно вырос: с 1611 чел. в 40-е годы до 4657 чел. в годы 90-е. Важно заметить, что увеличение количества приказных людей происходило лавинообразно с начала 80-х годов, когда резко обострилась борьба за власть, и участники этой борьбы были заинтересованы в поддержке государственного аппарата и его разрастании. Если в 70-х годах в дьячество производили одного-трех человек, то в 1682 году уже было пожаловано 13 человек, а в следующем 1683-м еще 11.
Приказно-воеводская система: общегосударственные приказы
Основная масса подъячих была сосредоточена в общегосударственных приказах. Почти половина всех приказных подъячих состояла на службе в четырех крупнейших приказах – Поместном, Большой казны, Большого дворца и Разрядном. Традиционно многочисленным был Посольский приказ, к судейской коллегии которого отошли некоторые территориальные приказы (четвертные).
XVII век — эпоха кристаллизации традиционной русской системы государственного управления
Вопреки распространенному в нашей литературе мнению о непомерном разрастании приказного аппарата и хаотичности всего центрального государственного управления, следует заметить, что XVII столетие было временем кристаллизации традиционной русской системы.
Единое экономическое пространство и унификация местных органов управления
В стране шло оформление единого экономического пространства и соответствующей ему системы органов центрального и местного государственного управления. Унификация местных органов в виде приказных изб, возвышение из их числа разрядных изб, в подчинении которых было уже по нескольку городов и уездов, были предвосхищением губернско-уездной системы даже не Петра Великого, а Екатерины II.
Особенности роста численности приказов
Рост числа самих приказов более относится не к общегосударственной, а дворцовой системе. Что касается первых, то более или менее значительными новациями были территориальный Сибирский, выделенный из состава приказа Казанского дворца в 1637 году и несколько временных приказов, которые все более приобретали характер комиссий, не имели своего постоянного штата и комплектовались за счет подъячих других приказов.
Строительство властной вертикали
Выстраивалась властная централизованная вертикаль, в которую сводилась вся система управления от местных приказных изб и воевод, до Боярской думы, которая постепенно утрачивала свой аристократический характер и становилась верхней частью приказной системы управления.
Централизация и концентрация власти
Появление таких органов как Приказ тайных дел, Счетный приказ, а также Судный приказ в дворцовом ведомстве и Расправная палата в думе также указывают на процесс централизации и концентрации власти. Особое внимание обычно привлекает Приказ тайных дел, который просуществовал с 1654 по 1675 гг. Современник событий писал о нем: «Устроен тот приказ при нынешнем царе для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялись все по его хотению, а бояре и думные люди о том ни о чем не ведали»[1].
Регуляризация государственной службы
Государственная служба приказных людей становилась все более регулярной. Приказный подписывал т.н. крестоприводную грамоту, т.е. целовал крест царю о службе своей. Этот порядок известен еще с XVI столетия. В XVII веке служба скреплялась письменной присягой, которая подразделялась на две части – «государеву службу» и «приказную работу».
Государева служба и приказная работа
Служба означала подданство и ставилась высоко, прежде всего, служба в государевых полках и посольствах. Работа была более низким занятием людей неполноправных, а в приказных учреждениях – занятия черновым, техническим трудом. Поэтому в присяге дьяков термин «приказная работа» не употреблялся и встречается только в присяге подъячих. Конкретные обязанности приказных людей и приказное делопроизводство схожи с канцелярской работой при камералистской системе, но не были столь строго регламентированы и в целом были значительно сложнее.
[1] Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. – СПб., 1906. С. 109.