Реформы начала царства коснулись центрального и местного государственного управления. Они были подготовлены предшествующим этапом развития.
Реформы начала царства: исторические корни
Задача укрепления государственного единства, централизации власти и управляемости на огромной территории России осознавалась уже Василием III.
Первые робкие шаги в этом направлении были сделаны правительством Елены Глинской. В результате удачной в целом монетной реформы была унифицирована денежная система страны на основе новгородской деньги (копейки). В местном управлении появились губные старосты, отобравшие часть судебных полномочий у наместников и волостелей и подчинявшиеся непосредственно Дворцу, т.е. Москве. Центральное правительство попыталось опереться на местных служилых людей и даже посадских людей и черносошных крестьян: было предписано выбирать «излюбленных голов» из зажиточных крестьян и сотских и десятских из «прожиточных», т.е. состоятельных посадских.
Наследие Елены Глинской
Однако, меры эти были непоследовательны и половинчаты: сохранялись старые «кормленщики» — наместники и волостели, а в столице продолжалось укрепление власти княжеско-боярской аристократии. Государев двор как служилая корпорация приобретает более четкую чиновную структуру, однако в ней сохраняется дробление на московские и местные чины. Ни сама Елена Глинская, ни тем более ее фаворит князь И.Ф.Овчина-Телепнев-Оболенский, не обладали достаточной легитимностью в глазах боярства и народа. А в годы боярского правления великокняжеская власть превратилась в ширму, за которой развернулась ожесточенная схватка алчных боярских группировок.
Наследие Ивана III: двойственность суда и управления
Судебник 1497 года не применялся, поскольку властная вертикаль была расшатана. Но дело не только в этом. Судебник Иоанна III допускал двойственность суда и управления, которая имела глубокие исторические корни. Наряду с государевым, московским судом и управлением (бояре и окольничьи с дьяками и подъячими, наместники, волостели в городах и волостях, объединенных в уезды с аппаратом праветчиков, доводчиков, приставов и недельщиков) существовал еще местный выборный народный или земский суд – городовые приказчики и дворские в городах и старосты и целовальники в волостях.
Реформы начала царства: древняя десятичная система и местное управление
В соответствии с древней десятичной системой общественного деления местные люди выбирали себе в начальники и блюстители порядка сотских, пятидесятских и десятских. Они занимались раскладкой денежной и натуральной повинностей. Старосты и целовальники должны были участвовать в суде наместников и волостелей. Они также имели свой чиновный аппарат – земских дьяков и подъячих.
Судебник Ивана III: двоесудие
У наместников и волостелей были изъяты особо важные дела – разбойные. Разбои резко усилились в годы боярского правления. Поэтому уже тогда появились особые судьи, избираемые жителями уездов из числа детей боярских – губные старосты. Таким образом, Судебник 1497 года вводил двоесудие и потеснил судебную монополию кормленщиков в пользу выборных земских деятелей. Эта тенденция затем была развита в уставных грамотах, данных отдельным территориям.
Реформы начала царства: ликвидация двоесудия
Правительство Иоанна IV сразу же осознало, что начинать нужно с Судебника. В ходе «собора примирения» 1549 года царь получил одобрение на «исправление» полузабытого Судебника своего деда. Результаты работы группы законодателей во главе с царем были представлены Земскому собору 1550 года. В царском Судебнике были тридцать три новых статьи. Главная мысль состояла в укреплении центральной власти и государственности вообще путем сокращения господства наместников-кормленщиков. По сути дела вводился контроль над ними со стороны выборных от черносошных крестьян и посадских в самом главном и доходном деле – в судебной практике. Участие сотских и целовальников в суде стало обязательным. Тем самым двоесудие было ликвидировано.
Царский Судебник о законотворчестве
Особые споры исследователей вызвала статья 98 Судебника. В ней говорилось о законотворчестве: «а которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершается, и те дела в Судебник приписывати». Эта важнейшая правовая новелла означала незавершенность и открытость нового Судебника для внесения изменений, которых потребует эпоха реформ, эпоха нестабильности и неопределенности.
Реформы начала царства: попытка ограничить царскую власть?
Историков же волновал другой вопрос: означала ли эта статья ограничение царской власти боярами или Избранной радой? Большинство ученых еще со времен крупнейшего историка русского права М.Ф.Владимирского-Буданова отрицает это. Они исходят из реальной законотворческой практики, в которой царь чаще действует вовсе без совета с Думой. Вместе с тем, на мой взгляд, нельзя отрицать возможность попытки это сделать со стороны ближайших советников царя в момент их наивысшего влияния на его особу. Однако попытка ограничить власть царя не имела успеха, что и ускорило падение Избранной рады.
Реформы начала царства: губные органы
Губные органы распространились повсеместно после 1555 года. Губной староста имел аппарат целовальников (принявшие особую присягу в виде целования креста), помещавшийся в губной избе, а также губного дьяка с делопроизводством. В компетенцию губного старосты входили суд по разбойным делам, а также о татьбе (воровство) и убийствах. Он также заведовал местной тюрьмой. В городах такую же роль играли городовые приказчики, что привело, в конце концов, к упразднению системы кормлений.
Реформы начала царства: земские органы
Земские органы приобрели массовый характер также в ходе реформы 1555-1556 годов. В уездах и волостях, где не было поместного землевладения, крестьяне черносошные и дворцовые, а в городах посадские люди выбирали из своей среды «излюбленных голов» и «лучших людей», или земских старост. Делопроизводство земского самоуправления вел выборный земский дьяк. Поначалу выборные земские должностные лица избирались на неопределенный срок, затем – на один год. Земский староста собирал «окуп», разбирал имущественные и второстепенные уголовные дела. Косвенные налоги собирали выборные таможенные и кабацкие головы и целовальники. При них были специальные дворы (таможенный, кружечный) и избы (таможенные и кабацкие). В конце XVI столетия на местах появились новые органы, отражавшие приказную систему – разрядные, стрелецкие и казачьи избы.
Реформы начала царства: переход к отраслевому принципу центрального государственного управления
Губную и Земскую реформу нужно было закрепить преобразованием центральных учреждений. В результате старая дворцово-вотчинная система должна была уступить место приказной. Территориальный принцип построения центрального государственного управления уступал отраслевому принципу. Становление приказа как учреждения произошло в 60-е годы, но ему предшествовал процесс выделения из казны новых учреждений – «изб». Первоначально избы назывались по именам дьяков, выполнявших то или иное поручение. Затем они получили функциональное наименование: Посольская, Конюшенная, Челобитная, Ямская, Разбойная, Поместная, Разрядная, Стрелецкая и Большой приход. Иногда один дьяк управлял несколькими «избами».
Реформы начала царства: основные этапы становления приказной системы
Основными этапами становления приказной системы были следующие:
— приказ как разовое поручение
— приказ как постоянное поручение («путь»)
— приказ как канцелярия («изба»)
— приказ как государственный орган с самостоятельной структурой и подразделениями.
Реформы начала царства: военные приказы
Число приказов непрерывно возрастало. К военным приказам относились Стрелецкий, Пушкарский, Оружейный, Бронный, а также Аптекарский и Приказ Каменных дел. Сюда же следует отнести важнейший для организации государевой службы (прежде всего военной) Разрядный приказ. Он занимался войсковой росписью ратных людей с обозначением их должностей и комплектованием войска[1]. Наделение земельным окладом производилось через Поместный приказ.
Реформы начала царства: обратная связь царя с народом
В соответствии с нуждами государственного управления были созданы приказы Казенный (с 1512 года), где хранилась большая государева печать, Посольский для ведения всей дипломатией, Разбойный и Земский с полицейскими функциями. Близкими к ним были приказы Холопьего суда (1571 года) и Челобитенный. Последний был на особом положении. Он должен был обеспечить обратную связь царя с народом, а точнее со служилым сословием, так как по ст.64 Судебника дворяне и дети боярские могли обращаться к царю с челобитными. Разбирать эти жалобы и был поставлен Алексей Адашев.
Реформы начала царства: снабжение государя и почтовая служба
Из Дворцовой избы вырос Приказ Большого Дворца, ведавший снабжением государя всем необходимым. Дворцовый статус имели также Ловчий, Сокольничий и Постельничий приказы. С 1490 года известна новая государственная почтовая служба по образцу ордынской – «ямская гоньба» (от монгольского ям – почтовая станция). В 1550 г. возникла Ямская изба, а с 1574 г. – Ямской приказ. Почту доставлял знаменитый своим песенным фольклором русский ямщик. Имели место приказы, сохранявшие территориальное значение, например, Приказ Казанского дворца.
Приказное делопроизводство
Складывалось особое приказное делопроизводство. Документы хранились в специальных помещениях («палатках»), где находились специальные «лари», «сундуки». Внутри них документы располагались в «ящиках», «коробьях», «мешочках», что свидетельствовало об определенной системе хранения и учета в целях быстрого поиска нужного «столбца»[2]. По требованию царя составлялись резюме нескольких столбцов, для чего они оперативно отыскивались в приказном архиве. Текущая документация хранилась на полках в помещении приказа. Комплекс хранения назывался по имени дьяка. Складывался определенный порядок деятельности приказа и даже приказный сленг со своей деловой терминологией («посольский язык», «разрядный язык» и т.п.).
Реформы начала царства: новый статус государственного управления
Важнейшим следствием реформы являлось выделение государственного управления в особую отрасль правительственной деятельности.
[1] Периодически проводились смотры служилых людей – дворян и «верстание новикиов» по 25 статьям. По первой (самой высшей) статье полагалось за службу 350 четей земли и 12 руб. жалованья в год. Понизшей – 100 четей земли и 5 руб. жалованья. По Уложению о службе 1555 года «со ста четей добрые угожей земли человек на коне и в доспехе в полном, а в дальний поход о дву конь».
[2] Столбец получался из подклеенных в хронологическом порядке материалов одного дела (расспросные речи, договорные и иные грамоты и т.д.). Места склеивания назывались составами (сставами) и заверялись подписями составителей (дьяков и подъячих). От подписной формулы «имярек руку приложил» этот обычай подписи именовался рукоприкладством.