Николаевская империя имела существенные отличия от империи Александра Первого. Сохранившаяся в своих основных чертах система государственного управления приобрела значительно большую четкость и рельефность. Это была уже чисто бюрократическая империя. Мундир чиновника встал вровень с военным мундиром.
Николаевская империя: стержень системы государственного управления
Стержнем николаевской системы государственного управления сделалась Собственная Его Императорского Величества Канцелярия (СЕИВК). Кредо власти императора Николая Первого заключалось в лозунге: «Все упорядочить!». При этом для него важно было упорядочить собственными руками. Николай считал, что в целом верные реформы старшего брата Александра Павловича были лишены должного администрирования и нуждались в большей твердости государственной власти и более четком ручном управлении с высоты престола. Наилучшим инструментом для такого управления была признана личная канцелярия царя, которая получала статус органа высшего государственного управления, ближе всех стоявшего к особе монарха.
Николаевская империя: превращение в высшее учреждение
Как общегосударственное учреждение СЕИВК действовала с 1812 г. До 1825 г. ею управлял граф А.А.Аракчеев. Через нее проходила переписка с министрами, губернаторами, послами иностранных государств и т.п. С 1826 г. СЕИВК становится высшим государственным учреждением. В ее составе появляются последовательно шесть отделений: I и II отделения — 31 января 1826 г., III отделение — 3 июля 1826 г., IV отделение — 26 октября 1828 г., V отделение — 29 апреля 1836 г., VI отделение — 30 августа 1842 г.
Первое отделение
Первое отделение было наследием старой императорской канцелярии и занималось отчетами министров, подготовкой царских указов и надзором над их исполнением. С 30-х годов оно осуществляло надзор над государственной службой. При Отделении был создан Инспекторский департамент, который заведовал службой, чинопроизводством и т.п. По сути дела это было Управление кадров государственной службы.
Николаевская империя: Полное собрание законов
Второе отделение СЕИВК занималось кодификацией законодательства империи. Поначалу его возглавлял профессор Санкт-Петербургского университета М.А.Балугъянский, фактически же всеми делами заправлял возвращенный из ссылки М.М.Сперанский. Он провел громадную и кропотливую работу. В результате впервые в русской истории началось издание Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ). В 1830 г. были опубликованы 45 томов, в которых были собраны законодательные акты, начиная с Соборного Уложения 1649 г. и до 3 декабря 1825 г. Затем началось погодное издание II Собрания ПСЗ, которое продолжалось до Закона 28 февраля 1881 г. (55 томов).
Николаевская империя: Свод законов
Для практических целей судопроизводства был подготовлен и издан Свод законов Российской империи (Свод) в 15 томах. Он был тематическим: 1 том содержал «Основные законы Российской империи» о верховной власти, о высших и центральных органах государственного управления; 2 том — о местных учреждениях; 3 том — о службе чиновников; 9 том — о сословиях; 14 том — о полиции, цензуре, ссылке и др.; 15 том — законы уголовные.
Принципы публикации Свода
Тексты законов публиковались в терминологии оригиналов действующих указов. При наличии нескольких указов излагался текст главного указа с дополнениями из других. Из противоречащих друг другу законов выбирался лучший или более поздний. Свод ежегодно обновлялся и переиздавался в 1842-1857 гг. Кроме того, в 1838 г. был издан Свод военных постановлений и местные своды для Финляндии, Западных губерний и Прибалтики. 15 августа 1845 г. было издано «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных». Все эти нормативные акты действовали в России вплоть до 1917 года.
Третье отделение
III Отделение СЕИВК было самым знаменитым, поскольку занималось регулированием общественных отношений. Оно было создано по записке графа А.Х.Бенкендорфа «Проект об устройстве высшей полиции». Отделение состояло из пяти экспедиций: Первая экспедиция занималась политическим сыском, следствием, ссылкой и заключением и представляла ежегодные отчеты царю; Вторая — расколом, сектантством, должностными и уголовными преступлениями, приемом прошений и жалоб, заведовало политическими тюрьмами (Алексеевский равелин, Шлиссельбургская крепость, Суздальский Спасо-Евфимьевский монастырь, Шварцгольмский дом); Третья — наблюдением за иностранцами и контрразведкой; Четвертая — крестьянскими делами; Пятая — цензурой.
Корпус жандармов
Исполнительным органом III Отделения был Корпус жандармов. Его возглавил Бенкендорф, затем с 1844 г. — граф А.Ф.Орлов, а в 1856-1866 гг. — князь В.А.Долгоруков. Вторую по значимости должность — управляющий III Отделением и начальник штаба жандармского корпуса — в 1839-1856 гг. занимал генерал Л.В.Дубельт. Жандармский корпус имел ведомственные органы — округа во главе с генералами, штаб-офицерами. Им были подчинены дивизионы в столицах, 126 жандармских команд в губерниях, жандармский полк и лейб-гвардии полуэскадрон в армии. Синие мундиры жандармов стали предметом многочисленных эпиграмм, насмешек и острот в литературе и прессе того времени. Их чурался высший свет и военное офицерство, однако жандармское ведомство по праву считалось самым могущественным в империи. На внешнеполитическом контуре при Николае I оно приступило не только к контрразведке, но и к организации контрпропаганды против русофобии в Европе.
Николаевская империя: Учреждения императрицы Марии
IV Отделение СЕИВК состояло из т.н. учреждений императрицы Марии, которые были названы в честь матери императора Марии Федоровны, вдовы Павла I, и занималось различными благотворительными и богоугодными заведениями. V Отделение под руководством графа П.Д.Киселева занималось устройством государственной деревни и в дальнейшем было преобразовано в Министерство государственных имуществ. VI Отделение было создано «для водворения в Закавказье прочного устройства», т.е. для административной реформы на Кавказе. В дальнейшем на его основе было учреждено Кавказское наместничество.
Николаевская империя: Государственный совет
От Александра I достался Николаю Государственный совет — бледная тень нереализованного проекта Сперанского. Совет имел свой аппарат: общее собрание, 5 департаментов (Законов, Военных дел, Гражданских и духовных дел, Государственной экономии, Дел Царства Польского), две комиссии (Составления законов и Прошений) и канцелярия. Все они были подчинены задаче предварительного обсуждения законопроектов перед Общим собранием. При Николае I роль Государственного совета была понижена, о чем свидетельствует вычеркнутая из текста законов прежняя преамбула: «Вняв мнению Государственного совета…». Николай вычеркнул ее при издании Свода законов в 1842 г. Похожая судьба постигла и созданный в 1802 г. Комитет министров — совещание императора с доверенными чиновниками.
Николаевская империя: Правительствующий Сенат
Дальнейшей бюрократизации подвергся и Правительствующий Сенат. Это была совокупность полусамостоятельных департаментов во главе с генерал-прокурором, который с образованием министерств был еще и министром юстиции. При Николае добавились 9-й и 10-й департаменты в Варшаве (1841 г.) и Департамент герольдии (1848 г.). Высшим среди них по-прежнему был 1-й департамент, надзиравший над правительством, охраной прав сословий и обнародовавший законы. Все остальные номерные департаменты были высшими кассационными инстанциями. Это был неповоротливый орган власти, наполненный престарелыми чиновниками-сенаторами и все более оттеснявшийся Комитетом министров, а затем и СЕИВК.
Николаевская империя: Святейший Синод
Схожие процессы происходили в Святейшем Синоде. Снижалась роль коллегии Синода и возвышалось значение Обер-прокурора и его канцелярии. Особенно это было видно при обер-прокуроре князе А.Н.Голицыне, который возглавлял при Александре I министерство духовных дел и народного просвещения и был президентом Библейского общества. Аппарат Синода подчинялся министру через Департамент духовных дел. Мракобесие князя Голицына было настолько одиозным, что в 1824 г. министерство духовных дел и народного просвещения было упразднено. В 30-40-е гг. Синод стал быстро бюрократизироваться. Наряду с канцелярией обер-прокурора, большое значение приобрели Хозяйственное управление и Духовно-учебное управление. Роль Синода сказалась и на усилении борьбы с расколом, иноверцами, а также в ужесточении духовной цензуры.
Николаевская империя: высшие комитеты
Бюрократизация Николаевской империи заморозила оперативную активность власти, особенно в деле законотворчества и реформаторства. Между тем, необходимость преобразований становилась все более очевидной. Выход был найден в учреждении чрезвычайных высших комитетов, работа которых носила временный и секретный характер. Состав их был относительно стабилен, поскольку толковых и свободно мыслящих чиновников становилось все меньше. В разных вариациях это были И.В.Васильчиков, В.П.Кочубей, М.М.Сперанский, М.А.Корф, А.И.Чернышев, П.Д.Киселев и др. Комитеты делились на четыре группы: а) По разработке мер к укреплению государственного аппарата; б) Крестьянские комитеты; в) По проведению карательных мер внутри страны; г) По управлению окраинами.
Комитет Кочубея и борьба с раскольниками
В 1826-1832 гг. работал Комитет Кочубея. Его задачей было разграничение функций Государственного совета, Сената, Комитета министров и других органов высшего государственного управления. Работа оказалась безрезультатной. В 1817-1855 гг. работал «Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия». В его составе были высшее духовенство, чины из МВД, Министерства народного просвещения и III Отделения СЕИВК. В 1838 г. были созданы Раскольничьи комитеты в 21 губернии. Самым зримым результатом стала ликвидация Иргизского старообрядческого монастырского комплекса на Нижней Волге. В 1848 г. был учрежден Постоянный секретный комитет по цензуре во главе с Д.П.Бутурлиным.
Окраинные и крестьянские комитеты
Многоликость окраин империи и многообразие местных условий вызвали к жизни многочисленные высшие комитеты как средство надзора за местной администрацией. Правительство Николая I стремилось достичь компромисса между окраинной автономией и централизаторскими стремлениями государственной власти. С этой целью были созданы два Сибирских комитета в 1821-1838 гг. и в 1852-1864 гг., Кавказский комитет 1840-1882 гг., Комитет по делам Царства Польского 1831-1841 гг., Комитет Западных губерний 1831-1838 гг., Остзейские комитеты 1828-1831 и 1849-1850 гг. Но всех переплюнул крестьянский вопрос. Вопреки расхожему мнению, Николай I уделял ему наибольшее внимание. При нем работали 8 Крестьянских комитетов (1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1844, 1846 и 1848 гг.).