Петровский камерализм рождался на втором этапе реформ, который стартовал с указа от 19 декабря 1718 года.
Петровский камерализм: задача нового цикла реформ
Задача, которая ставилась новому реформаторскому циклу, состояла в том, что «в такой же порядок привесть» гражданскую сферу, как и военную. Управленческая практика давала обильный материал для размышлений над несовершенностью старой приказной системы, особенно в части злоупотреблений властью, мздоимством и бесконтрольностью чиновников. Главное же было в том, что старая система организации управления не соответствовала идеологическим представлениям самого Петра.
Петровский камерализм: усиление самодержавной власти
С первыми шагами молодого царя стало ясно, что предстоит резкое усиление самодержавной власти, которой требовалось новое юридическое и идеологическое оформление. Внешне это выразилось в нарастающей бюрократизации аппарата управления на фоне разрушения старой служилой системы. Резко возросла роль государства в регулировании жизни и поведения подданных, в развитии экономики методами меркантилизма и протекционизма. В социальной сфере это вылилось в закрепощение всех сословий.
План Лейбница — колониальная угроза для России
Государство мыслилось единственным и идеальным инструментом для достижения «общего блага» (salus publica). Петр был знаком с Лейбницем, за два года до рождения Петра предложившим план создания Европейского союза, который обеспечит Европе вечный мир и преобладание в ходе колониальной экспансии. Для этого завоевательная энергия европейских держав должна быть распределена по сопредельным странам и континентам. Варварская Россия по этому плану предназначалась Швеции.
Петровский камерализм: идеи Пуфендорфа и Гоббса
Знаком был Петр и с идеями Пуфендорфа, изложенными в недавно переведенном на русский язык трактате «О должности гражданина и человека». Известна была в России и теория Томаса Гоббса о происхождении государства из общественного договора, а не из божественного промысла. Нельзя сказать, что Петр глубоко вникал и слепо следовал этим модным идеям, но должен был учитывать их в своем государственном строительстве.
Петровский камерализм: главенство опытного знания
«Ученичество» Петра имело практический характер. Главную роль он отводил опытному знанию. В качестве образцов были избраны Франция, Дания и особенно Швеция. Дипломатические агенты Петра собирали данные о государственном устройстве и нормах права других стран. Наиболее плодовитым оказался голштинский чиновник Генрих Фик, представивший подробные записки о Швеции и ее коллегиальной системе, в которой наиболее ярко была выражена камералистская доктрина.
Петровский камерализм: идеи и бюрократические рецепты
Камерализм появился в Германии в XVI столетии и сначала применялся в управлении финансами. В следующем столетии он распространился и на другие отрасли государственного управления. Он привлекал идеями всенародного блага и доминирующей роли государства. Кроме того, камерализм предлагал конкретные бюрократические рецепты и схемы работы государственной машины, сходные с работой часового механизма.
Петровский камерализма: функциональный принцип управления
Камерализм был универсален. Его принципы распространяли свое действие на территорию всей страны без всякого изъятия и на сферы государственного хозяйства, которые автономны, не подчинены друг другу. В нем был заложен строго функциональный принцип управления, предполагающий существование центральных учреждений, специализирующихся на какой-либо одной сфере — финансовой, военной, юстиции и пр.
Основные принципы камерализма
Камерализм требовал особого, отличного от средневекового, внутреннего устройства учреждений, организованных на началах коллегиальности. Устанавливалась четкая регламентация обязанностей чиновников с глубокой специализацией канцелярского труда. Вводились устойчивые штаты служащих, получающих денежное жалованье в строго фиксированном для каждой должности размере.
Регламентация как система
Камералистская система предполагала регламентацию, уставы и инструкции. Нужны были документы, в которых зафиксированы функции учреждения, обязанности каждого чиновника, режим работы, правила делопроизводства. Петр создал даже «Генеральный регламент», чего не было в самой Швеции. По его мнению, не должно было быть ни одного учреждения, деятельность которого не регулировалась бы своим регламентом.
Петровский камерализм: военизация гражданской службы
На гражданскую службу Петр перенес военные порядки. Он напряженно с 1716 года работал над Воинским уставом. В 1722 году трудился над Адмиралтейским регламентом по 56 должностям. Ему нравились качества солдата: порядок, дисциплина, чинопочитание, служебное рвение, бескорыстие, справедливость, инициатива. Он видел, как лихо офицеры справились с поручением сбора средств для армии. Сочетание камерализма с военизацией должно было уберечь от прежних болезней государственной службы и повести к «общему благу».
Петровский камерализм и коллегии
Полнее и ярче всего камерализм был реализован в петровских коллегиях, между которыми были разделены старые приказные функции. Классификация коллегий была взята у шведов. Блок финансово-промышленных коллегий включал в части прихода Камер-коллегию, расхода — Штат-контор-коллегию, контроля — Ревизион-коллегию. Совершенно новый протекционистский блок составили Берг-мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия.
Петровский камерализм: функциональное разделение власти
Первым опытом функционального разделения власти стало создание Юстиц-коллегии, которая заменила собой сразу несколько судебных приказов и отобрала судебные функции у ряда других учреждений. По-новому выглядела и исполнительно-судебная власть на местах. Из шведской трехчленки (приход-дистрикт-земля) Петр взял лишь два последних звена. Все губернии делились на 50 провинций во главе с воеводами. Все местные органы строились по коллегиальному принципу управления. Коллегии давали возможность избавиться от мощных центров региональной власти (прежних воевод и новых губернаторов).
Контроль над Сенатом и коллегиями
Укрепить центральную власть был призван и новый блок — контрольный. В качестве «ока государева» вводилась должность генерала-прокурора и его заместителя обер-прокурора в Сенате, прокурора — в коллегиях. Причем в «Должности генерала-прокурора» было специально записано от имени монарха: «генерал-прокурор и обер-прокурор ничьему суду не подлежат, кроме нашего».
Контроль над судопроизводством
Контроль над судопроизводством осуществлял учрежденный в 1722 году генерал-рекетмейстер. Он рассматривал жалобы на волокиту и нарушение законов. Он вступал в дело с момента, когда жалоба достигла Юстиц-коллегии и имел право доклада императору. При нем была особая контора и велось делопроизводство.
Контроль над доходами и расходами
Особую службу составлял фискалитет — институт государственных доносчиков. Созданный в 1711 году, он был снабжен особым регламентом в 1723 г. Систему возглавлял генерал-фискал, которому подчинялись обер-фискал, фискалы центральных учреждений (коллегий) и судов и провинциал-фискалы.
Сенат как верховная коллегия
Систему коллегий требовалось увенчать верховным органом. Генрих Фик предлагал учредить Коллегию-канцелярию, Алексей Курбатов внес проект Кабинет-коллегии или Архиканцелярии империи, однако Петр возложил эту задачу на Правительствующий Сенат. В течение 1718-1722 гг. он шесть раз переписывал «Должность Сената».
Петровский камерализм: системы должностей и чинов
Первоначально было решено сделать сенаторами всех президентов коллегий, однако вскоре стало ясно, что это не работает, так как сенаторы должны были контролировать сами себя. Тогда был создан институт государственных (тайных) советников, что привело к расхождению системы должностей и государственных чинов. В Сенат вошли лишь президенты «первейших» коллегий — Адмиралтейств, Иностранных дел и Военной.
Петровский камерализм: Табель о рангах
Идея примата государственной службы перед иными родами занятий и сословными интересами была реализована в знаменитой Табели о рангах, введенной в 1722 году. В ней была зафиксирована лестница чинов гражданской, военной и придворной службы. Гражданская начиналась с 14 ранга коллежского регистратора и завершалась высшим рангом империи — действительного тайного советника (канцлера).
Знатность по годности считать!
Табель вкупе с другими мерами разрушила узкую служилую корпорацию Государева двора. Отмирали прежние чины — боярский, окольнический, стольнический и т.п. В основе служебной карьеры была уже не знатность по происхождению. Она была заменена новым принципом: «Знатность по годности считать!»
Новая иерархия уровней власти
Петр возлагал все свои надежды на писаный закон. От него зависела точная работа всего механизма управления. Основная масса местных споров должна была разрешаться в коллегиях. Споры между коллегиями разрешал Сенат. К императору поступали лишь спорные дела сенаторов, либо дела ведомств, не имеющие точной юридической нормы.
«Вечный двигатель» вместо «московской волокиты»
Европейский принцип коллегиальности подвергся в России определенной коррекции. Если на Западе коллегиальность строилась на основе сословного представительства, именуемого гражданским обществом, то в России она была реализована в рамках аппаратной работы. «Вечный двигатель» бюрократии привел к разрастанию движения бумаг. В результате легендарная «московская волокита» была превзойдена на порядок.
Петровский камерализм как наследие
Камералистская система как основа организации государственной службы просуществовала в Российской империи на протяжении всей ее истории. Более того, основные бюрократические принципы ее были воспроизведены и в советский период истории русской государственности. Наконец, на принципах петровского камерализма основаны и нынешние государственная и муниципальная службы.
Загрузка ...