Государственное управление в Советской России

Государственное управление в Советской России, возникшее на обломках старой системы, формировалось в экстремальных условиях революции и Гражданской войны и демонстрировало ярко выраженные переходные черты. Революционный романтизм пришлось сочетать с вынужденным прагматизмом в решении реальных управленческих задач и проблем с участием старого имперского государственного аппарата.

Новый тип государственного управления

Новая власть, установившаяся в России в 1917 году и прошедшая трудную, но вполне успешную легитимацию, создавшая новый тип федеративного государства – Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (РСФСР), утвердила в стране и новый тип государственного управления. Вертикальная система советов, партийное руководство и широкое участие массовых общественных организаций (Профессиональные союзы, Всероссийский Ленинский коммунистический союз молодежи) были ядром новой системы государственного управления. Вокруг нее формировалась система органов всех уровней и отраслей администрирования – правительство, народный суд, прокуратура, вооруженные силы, народная милиция и всё остальное. По своим функциям они мало чем отличались от предшествовавшей имперской системы государственного управления. Аппарат же новых органов и вовсе был слепком с прежнего, дореволюционного, на что с некоторой досадой не раз указывал В.И.Ленин. В 1922 г. он писал: «наш аппарат… из рук вон плох. Он у нас, в сущности, унаследован от старого режима»  [1, С.347].

Новая миссия государственного управления

Суть нового типа государственного управления заключалась в новизне миссии, которую взяла на себя власть. Это была совершенно новая роль – роль организатора и координатора общественного развития, цель которого большевики провозгласили еще до прихода к власти (см. Апрельские тезисы Ленина [2]) – коренное преобразование всего уклада жизни и планомерное движение к новому общественному устройству – коммунизму. Новая власть должна была решать такие задачи, о которых даже не помышляла ни одна из существовавших доселе систем власти и управления. Она должна была строить новую экономику, новую культуру и даже формировать нового человека – строителя коммунизма.

Неотложные задачи

Однако, коммунизм еще долго оставался мечтой, а пока для начала надо было решать задачи неотложные. Управление выпало из слабых рук Временного буржуазного правительства и стало добычей разных групп, называвших себя революционерами – эсеров, меньшевиков, анархистов и их многочисленных оттенков. Никто из них не имел четких представлений о том, как должна быть организована власть, а тем более государственное управление. Уповали на будущее Учредительное собрание, а пока делай каждый, что хочешь, ибо наступила свобода, анархия, то есть безвластие. Многочисленные съезды и собрания принимали бесчисленные декларативные резолюции, а тем временем производство необходимых вещей и продуктов разваливалось на глазах, растаскивалось фабрикантами и заводчиками. Локауты и откровенный саботаж старого чиновничьего аппарата сеяли хаос и панику среди обывателей.

Первые чрезвычайные органы революции

Большевики, взявшие власть, не могли дожидаться Учредительного собрания и должны были заняться немедленным наведением относительного порядка. Сделать это можно было только чрезвычайными методами. Главной военно-политической силой стали красногвардейские отряды, набранные из рабочих, революционно настроенных солдат и матросов. На предприятиях на первый план выдвинулись фабрично-заводские комитеты (фабзавкомы), которые оказались на порядок организованнее и радикальнее аморфных профсоюзов. Координирующим органом для всех революционных сил выступал Петроградский Военно-революционный комитет. Он и стал первым чрезвычайным органом новой государственной власти. В декабре 1917 года на смену ему пришла Всероссийская Чрезвычайная Комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

Новое правительство со старым отраслевым принципом управления

В результате октябрьского переворота верховную власть в стране взял в свои руки II Всероссийский съезд советов. Это был новый высший законодательный орган, не имевший аналогов в прежней Российской империи (ее Государственный совет хоть и стал в последний период своего существования частично выборным, но реально был лишь одним из звеньев монархического парламентаризма).  Собранием Чрезвычайных комиссий было и первое сформированное Съездом большевистское правительство – Совет Народный Комиссаров, которое считалось временным. Тем самым новая власть фактически заявила о том, что будет придерживаться старого отраслевого принципа управления. Народные комиссариаты (наркоматы) во многом повторяли структуру царского и Временного правительств. Исключение составляли наркоматы здравоохранения, труда и по делам национальностей.  Новым органом государственного управления был также Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ).

Структура наркоматов: производственные подразделения

Внутренняя структура наркоматов имела сходные для всех подразделения – производственные, функциональные и обслуживающие. Они были восприняты от старых министерств. В составе хозяйственных наркоматов были производственные подразделения (управления). Через них осуществлялось руководство отраслями и подотраслями. Таковы, к примеру, Управления земледелия, землеустройства, животноводства, коннозаводства, растениеводства, мелиорации и водного хозяйства и другие в составе Наркомата земледелия (Наркомзема).

Структура наркоматов: функциональные подразделения

Сохранились и функциональные подразделения, которые обеспечивали организацию работы наркомата в сфере планирования (планово-экономический), финансового обеспечения (финасово-счетный, финансово-экономический и др.), снабжения, транспорта, правового регулирования (юридический) и пр. Центральный аппарат Наркомата продовольствия включал отделы по заготовкам и снабжению отдельными продуктами – хлебом и фуражом, скотом, мясом, рыбой, овощами, животными и растительными маслами и т.д. Подразделения по видам продукции (так называемые главки)  были в составе ВСНХ (Главгвоздь, Главспичка, Главсоль, Главрыба). Отделы общего обслуживания имелись во всех учреждениях – Управление делами, Общий отдел, Отдел статистики, Отдел кадров (личного состава), архив, библиотека и т.п.

Наркоматы как отраслевые ведомства

Сложной и разветвленной была структура подразделений, обеспечивавших функционирование отрасли в непосредственном производстве. Так, в Наркомате путей сообщения действовало Управление железнодорожного транспорта, в котором был Отдел тяги, а в нем – подотдел паровозный, включавший эксплуатационную часть и пр. По мере развития отрасли структура и аппарат управления усложнялся и разрастался. Наркоматы обрастали местными подразделениями и превращались в мощные ведомства с многочисленными служащими. Эти служащие вместе с самими подразделениями могли взяться только из старых дореволюционных структур и неизбежно вносили в работу органов управления и учреждений привычную им атмосферу, управленческие навыки и профессиональную этику. По сути дела, воспроизводилась старая, знакомая еще с петровских времен, камералистская система государственной службы.

Чрезвычайные уполномоченные

Эта неповоротливая бюрократическая машина не соответствовала новой управленческой ситуации. В обстановке утверждения новой революционной власти (о сень 1917- весна 1918 гг.), иностранной военной интервенции и разгоревшейся Гражданской войны многие функции государственного управления выполнялись чрезвычайными (внеконституционными) органами (разного рода ревкомами и военно-революционными комитетами). Чрезвычайные полномочия по установлению контроля над промышленными предприятиями и налаживанию производства для военных нужд брали на себя фабзавкомы. В деревне были созданы комитеты бедноты (комбеды), ставшие, по сути дела, чрезвычайной параллельной властью рядом с советами, в которых преобладала зажиточная верхушка крестьянства (главным образом середняки). На местах выдвинулась на первый план фигура чрезвычайного уполномоченного, который направлялся сюда губернскими и уездными органами для решения конкретных задач по продовольственным и иным заготовкам.

Чрезвычайные органы, методы и лексика

Высшие (Совнарком, Совет труда и обороны, Высший военный совет) и центральные (ВСНХ, Наркоматы) органы государственного управления создавали особые чрезвычайные комиссии для решения срочных и неотложных задач, требующих быстрых решений. При ВСНХ действовала Чрезвычайная комиссия по снабжению Красной Армии (Чрезкомснаб), которая не подчинялась аппарату снабжения Наркомвоена, хотя и решала сходные задачи. Она имела свои местные органы – окружные Чрезкомснабы и губернских уполномоченных комиссаров, которые, в свою очередь, не подчинялись местным органам власти. Чрезвычайными военизированными функциями был наделен Наркомат продовольствия (Наркомпрод), который с мая 1918 г. проводил в жизнь продовольственную диктатуру, в том числе формировал и координировал работу знаменитых вооруженных продотрядов, которые изымали излишки хлеба у кулаков и зажиточной части середняков (продразверстка). Военизированные подразделения для охраны железных дорог имел Наркомат путей сообщения, а все работники железных дорог считались призванными на военную службу. Специальные железнодорожные войска подчинялись Реввоенсовету республики. Чрезвычайные органы и методы государственного управления стали самой характерной приметой управленческой практики в РСФСР. Чрезвычайной стала лексика того времени, переполнившаяся причудливыми аббревиатурами, которые проникли в официальную, в том числе и письменную, речь.

Первый конституционный опыт

Формирование конституционных основ власти и управления РСФСР. На протяжении 1918–1922 гг. система государственного управления РСФСР в целом сложилась и приобрела конституционные черты, хотя сама первая советская Конституция 1918 года была скорее декларацией, нежели структурированным Основным законом страны. В ней полностью воспроизводилась «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», отвергнутая Учредительным собранием. В ней законодательно закреплялась власть Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, устанавливалась диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства, переход средств производства в собственность народа. Почетное право защищать революцию с оружием в руках предоставлялось только трудящимся, церковь отделялась от государства, а школа от церкви.  Целью провозглашалось уничтожение эксплуатации человека человеком, полное подавление буржуазии и «установление социалистической организации общества» (ст. 3). Лозунг «Не трудящийся, да не ест» стал конституционной нормой.  Следовательно, впервые за всю тысячелетнюю историю России власть объявляла образ будущего для страны и народа — социализм.