Союзный федерализм и национальный вопрос

Союзный федерализм, к которому перешли советские республики, возникшие на развалинах Российской империи, оказался очень непростым государственным строем. В ходе обсуждения условий объединения в союзное государство резко обострился национальный вопрос. Развернулись острые дискуссии, в которых фигурировали такие казалось бы отжившие термины, как «центр» и «окраины», «великодержавный шовинизм» и «национал-уклонизм». Нешуточные споры развернулись в самой партии коммунистов, которые, как известно, всегда декларировали свой принципиальный интернационализм. Решение этого сложнейшего вопроса, найденного большевиками в ходе образования СССР, является весьма важным историческим уроком для будущих поколений.

Фактор РСФСР

Государственный строй РСФСР базировался на федеративных началах по национально-территориальному принципу. Предусматривалась возможность принятия в состав Российской республики новых субъектов федерации и право выхода отдельных территорий из ее состава (пункт «д» статьи 49) по решению Всероссийского Съезда советов или его Всероссийского Центрального исполнительного комитета (ВЦИК). На этом фоне развивалось национально-государственное строительство на окраинах бывшей империи, ставших независимыми национальными республиками. Несмотря на то, что почти повсеместно поднимали голову мелкобуржуазные националистические силы, центростремительные тенденции все же преобладали. Национально-территориальные образования вынуждены были следовать в фарватере РСФСР в силу традиции и особенно в силу экономической зависимости окраин от центра. Геополитический ландшафт на территориях бывшей империи, сложившийся в ходе Гражданской войны подталкивал их к интеграции с Российской Федерацией.

Роль партийных съездов

Такая интеграция была лишь вопросом времени, однако и медлить с ней было опасно. Большевистские силы на окраинах были еще очень слабы и могли стать легкой добычей классовых противников, подпасть под влияние соглашательских кругов социал-демократии, которые наводнили местные советы и были в шаге от союза с национальной буржуазией. Именно этот фактор привел к отделению Польши, Прибалтики и Финляндии. На остальной части территории Российской империи ситуацию удалось удержать под контролем, благодаря РКП(б), которая стала основной стягивающей силой. Поэтому главными форумами государственной интеграции осколков империи стали партийные съезды. Особенно показателен в этом отношении XII съезд РКП(б), на котором уже не присутствовал Ленин. Однако, его концепция продолжала оставаться господствующей. Каким-то немыслимым политическим чутьем он ощутил, что сталинский проект федерализации слаб и не выдержит проверки жизнью, и настоял на идее союзного государства.  Дискуссии по национальному вопросу на съезде впервые обнаружили всю сложность и опасность этого вопроса для уже созданного Союза. 

Республиканский конституционный процесс

А между тем по примеру Конституции РСФСР были приняты конституции Белорусской и Украинской (1919), Азербайджанской (1921), Армянской и Грузинской (1922) и других республик. Там тоже возобладал национально-территориальный принцип. Во всех республиках, кроме Хорезма и Бухары, была установлена диктатура пролетариата. Съезды Советов, местные советы, отраслевые наркоматы – все это создавалось при активном участии РСФСР. Декреты и постановления съездов Советов России действовали на территории других республик, принимались ими на законодательном уровне. Общее гражданство, единая таможенная политика при полной прозрачности и отсутствии границ способствовали развитию экономического сотрудничества.

Стихийная федерализация органов власти

Происходило тесное объединение вплоть до слияния российских и республиканских государственных органов, при этом госорганы РСФСР выступали как общефедеральные. На IX Всероссийском съезде советов в декабре 1921 г. представители Белоруссии, Украины, Грузии, Армении и Азербайджана были избраны в состав ВЦИК РСФСР. После Декрета ВЦИК от 1 июня 1919 г. были заключены союзные договоры, на основании которых возникла единая армия, управление промышленностью, транспортом, связью и внешней торговлей, то есть происходила централизация управления важнейшими отраслями. Формировались объединенные межреспубликанские наркоматы, в которых действовали уполномоченные СНК РСФСР. Отражение иностранной интервенции, которая в той или иной степени затронула все окраины России, предопределило по окончании Гражданской войны тесное взаимодействие советских республик на внешнем контуре.

Фактор Генуэзской конференции

Федерализация управленческих усилий в этой сфере зашла особенно далеко. РСФСР в лице ее Наркомата иностранных дел выступала здесь в качестве центра притяжения и обладала безусловным авторитетом и лидерством. Это хорошо проявилось на Генуэзской международной конференции 1922 года, на которую была приглашена и Советская Россия. Подготовка советской делегации потребовала объединения усилий всех республик, поскольку претензии держав Антанты о компенсации потерь западного капитала в ходе революции и Гражданской войны, а также выплате долгов дореволюционных правительств России касались всех территорий бывшей Российской империи. Поэтому в состав советской делегации на Генуэзскую конференцию, наряду с Л.Б.Красиным, В.В.Воровским, М.М.Литвиновым, вошли также Я.Э.Рудзутак, Х.Г.Раковский, Н.И.Нариманов, Б.Мдивани, А.Бекзадян и др. Таким образом, она представляла не только РСФСР, но и Азербайджанскую, Армянскую. Белорусскую, Бухарскую, Грузинскую, Украинскую, Хорезмскую и Дальневосточную республики.  Была проведена гигантская работа по учету всех фактов материального ущерба, нанесенного интервентами. В итоге глава советской делегации, нарком иностранных дел РСФСР Г.В.Чичерин в ответ на требования держав о возмещении 18,5 млрд золотых рублей предъявил встречные претензии на сумму 39 млрд золотых рублей.

Ориентация на Москву

Советская делегация в Генуе проявила полное единодушие по всем вопросам, поэтому Г.В.Чичерин, будучи народным комиссаром иностранных дел РСФСР, с полным правом говорил от имени всех республик, решительно отвергая претензии недавних интервентов и выдвигая им контрпретензии. Было отвергнуто требование отменить национализацию западных предприятий и банков, а также введенную советской властью по инициативе Ленина государственную монополию внешней торговли. Такая консолидированная позиция советских республик с ориентацией на мнение Москвы свидетельствовала о вполне сложившихся предпосылках объединения их в единое федеративное государство. Если принять во внимание единство вооруженных сил в лице Красной Армии и Флота, а также идеологическое единство Коммунистической партии, то объединение на государственном уровне становилось делом ближайшего времени.

Обострение национального аспекта федерализации

Однако, казалось бы, предрешенное дело пошло совсем не гладко, и виной тому новая экономическая политика (НЭП), стартовавшая сразу после Гражданской войны и официально принятая на X съезде РКП(б). Уже Кронштадтский мятеж показал, что всё будет непросто. НЭП оживил не только мелкую промышленность и торговлю. Он оживил и те социальные силы, для которых интересы трудящегося и эксплуатируемого народа были отнюдь не близки. Именно эти силы стали выдвигать на первый план национальный вопрос. Буржуазный национализм – главный враг пролетарского государства и пролетарского интернационализма. Он мог погубить дело государственного объединения народов исторической России и дело социалистической революции вообще. В этом заключался момент истины для большевиков, когда они неожиданно столкнулись с национальным вопросом, который прежде считали малозначимым и легко разрешимым.

Единственная центростремительная политическая сила

Наметившаяся уже в ходе утверждения советской власти на местах и кровопролитной Гражданской войны федерализация государственного пространства бывшей империи стала давать трещину. Судя по всему, единственной политической силой, которая предотвратила победу набиравших популярность и влияние центробежных тенденций в национальных государственных образованиях и удержала республики от разбегания по национальным квартирам, была коммунистическая партия большевиков. Важную стабилизирующую военно-политическую роль сыграла также победоносная Рабоче-Крестьянская Красная Армия. Ее совокупная с местными вооруженными формированиями мощь обеспечила победу центростремительных сил и объединение республик в единое союзное государство.

Отражение националистических брожений в обществе

Внутрипартийные дискуссии стали отражением националистических брожений в обществе за пределами ВКП(б). Следует отметить, что история создания СССР подавалась в последующей историографии очень сглаженно. Из трудностей и препятствий, как правило, приводится лишь знаменитый «грузинский инцидент» и сталинский план автономизации, который, как видим, возник не на пустом месте. На деле таких «трудностей» было значительно больше. Об этом свидетельствуют материалы партийных съездов. Так, на XII съезде РКП(б) прозвучал доклад Сталина «Национальный момент в партийном и государственном строительстве». Политбюро ЦК партии вынуждено было поручить Сталину сделать этот доклад после острой реакции представителей автономных республик и областей на X Всероссийском съезде Советов, которые расценили ленинскую идею образования Союза ССР как меру против великорусского шовинизма (один из делегатов даже восторженно выкрикнул: «Мы начали крутить шею русскому великодержавному шовинизму». К наркому по делам национальностей Сталину потекли просьбы и требования при создании Союза уравнять в правах многочисленные автономии РСФСР различного уровня и независимые республики (Украину, Белоруссию, Закавказье).

Троичная гармония

При подготовке тезисов к докладу, которые обычно предварительно публиковались в газете «Правда», Сталин проявил крайнюю осторожность в формулировках, что лишний раз говорит об остроте проблемы. При этом, выступая за ленинскую идею союза равноправных республик, он постарался сохранить максимум возможного из своего плана автономизации. Он упорно называл Советский Союз федерацией и обосновал невозможность прямого вхождения автономий в состав Союза, минуя уже имеющиеся федеративные образования. В частности, он указал, что в противном случае пришлось бы создавать Русскую республику, что неизбежно взорвет не только РСФСР, но и другие союзные республики. Некоторые из них (Башкирия, Киргизия, Татарская республика, Крым) рискуют лишиться своих столиц, как русских городов по населению, и вообще будут вынуждены серьезно перекроить свои территории. Поэтому он предложил создать второй центральный орган, который отражал бы специальные нужды и потребности отдельных национальностей на равноправной основе. Таким органом, наряду с Советом Союза, стал Совет Национальностей. В результате устанавливалась троичная гармония – Советский Союз – Союзные республики – Автономные национальные образования.

Проект Александрова

Был разработан и альтернативный проект территориальной организации нового государства. В его основу была положена идея экономического районирования, независимого от национального состава населения. На XI съезде партии его с одобрением упоминал Ленин. По этому плану, подготовленному одним из творцов программы ГОЭЛРО, и проектировщиком Днепрогэса инженером-энергетиком И.Г.Александровым, предполагалось разделить страну на 21 административную область, в которые должны были войти смежные губернии по принципу сложившихся экономических связей. В Европейской части – 12 областей (Северо-западная, Северо-восточная, Западная (Белоруссия и четыре русские губернии), Центральная, Ветлуго-Вятская, Уральская, Средне-Волжская, Центрально-Черноземная, Юго-западная (четыре украинские губернии), Южная горнопромышленная (четыре украинские, одна русская губернии и Крым), Юго-восточная и Кавказская (Северный Кавказ и Закавказье). В азиатской части – 9 областей (Урало-Эмбинская, Западно-Сибирская, Кузнецко-Алтайская, Енисейская, Лено-Ангарская, Степная или Восточно-Киргизская, Туркестанская, Якутская и Дальневосточная). Упраздняющиеся при этом государственные (между независимыми республиками) и административные (между автономиями) границы Александров считал «пережитками утраченных суверенных прав».

Изживание «отсталого провинциализма»

План Александрова давал гигантскую экономию за счет сокращения управленческого аппарата, который к 1922 г. сильно вырос. До революции в границах РСФСР и Украины было 64 губернии и области, 567 уездов и 10 622 волости. После революции возникли 93 губернии и области автономных республик, в которых был 701 уезд с 15 064 волостями. По новому экономическому районированию предполагалось на всю страну создать 21 автономную область со 140–150 округами вместо уездов и 13 тысяч районов вместо волостей. Восстанавливалось прежнее единство государственной территории Российской империи, Александров считал, что «те национальные распри, ключ к которым, в последнем счете, все же приходится искать в экономике, при правильном экономическом районировании будут изживаться с чрезвычайной быстротой. Раз только район явится надлежащим звеном народного хозяйства всей федерации, то само нащупывание моментов его энергетики будет превыше всего ставить интересы мирной созидательной работы… И вместе с чертами отсталого провинциализма будут все более и более отходить на задний план отрыжки националистического шовинизма, теряющего свою питательную среду».

Национализм, подогретый НЭПом

Плану Александрова не суждено было сбыться, хотя на XI съезде партии его не только поддержал Ленин, но и одобрил Президиум ВЦИКа. Было поручено А.И.Рыкову внести его на рассмотрение XII съезда РКП(б). Тем временем развернулась работа над проектом новой, уже союзной, Конституции. В ней был реализован национально-территориальный принцип организации государственного устройства СССР. Рыков на XII съезде не проявил должной настойчивости, и план административно-экономического районирования был спущен на тормозах, хотя против него открыто никто не выступал. Съезд принял решение провести эксперимент в двух регионах – промышленном и сельскохозяйственном с организацией в них областных исполкомов. Национализм, подогретый НЭПом, все-таки взял свое.

Попытки торпедировать новый союз

На съезде были предприняты попытки торпедировать только что созданный Союз советских республик. Наиболее радикальными заявлениями отметились представители Грузии (Мдивани, Махарадзе, Цинцадзе), Украины (Скрыпник, Раковский, Фрунзе) и член коллегии Наркомнаца М.Х.Султан-Галиев, сторонник пантюркистского политического течения. Все они требовали расширения прав республик, включения автономий в состав Союза наравне с союзными республиками, выступали либо против второй палаты (совет национальностей), предложенной Сталиным (выступление Буду Мдивани), либо уравнения ее в правах с первой (совет союза) при решении законодательных вопросов (выступление М.В.Фрунзе).

Генезис идеи автономизации

 Федерализация отношений между РСФСР и другими независимыми республиками стала складываться де-факто задолго до образования СССР. Идея автономизации этих отношений была высказана уже в январе 1922 года, когда национальные республики делегировали Российской Федерации право представлять их интересы в Генуе. Готовясь представлять интересы национальных республик, Наркоминдел РСФСР разослал по ним циркуляр о том, что готовится ликвидация республиканских Наркоматов иностранных дел, которая станет началом автономизации всех советских республик.

Оговорка «по Фрейду»

Тогда же в Москве была создана комиссия ЦК в составе Сталина, Чичерина и самого Раковского. Об этом на XII съезде партии сказал Христиан Раковский. Он даже допустил весьма характерную оговорку, что называется, «по Фрейду», назвав желаемую форму объединения не федерацией, а конфедерацией. Довести децентрализацию создаваемого Союза до статуса конфедерации и закрепить это в Конституции СССР – такова была истинная цель этих баталий. Ради этого велись страстные споры о великорусском шовинизме, об административном нажиме со стороны центральных органов при определении государственного и народнохозяйственного строя СССР, о жажде наживы и даже колонизаторских замашках центра по отношению к республикам и т.п.

Идея Ленина об «империалистской» опасности

Сталин довольно жестко ответил так называемым национал-уклонистам, которые ссылались на мнение Ленина, выраженное в его статье «К вопросу о национальностях или об «автономизации», где резкой критике были подвергнуты как раз Серго Орджоникидзе, Ф.Э.Дзержинский и И.В.Сталин. Конечно, нельзя было не видеть, что слабеющий вождь руководствовался весьма скудной информацией о ходе дел, но главные его тезисы были вполне оправданны. Так, Ленин видел причину великорусского шовинизма в управленческой практике во многом сохранявшегося еще старого имперского аппарата управления, для которого подобное поведение в отношении инородцев было делом обыкновенным. Это неизбежно должно было сказаться на ходе создания системы государственного управления СССР. Он всерьез опасался, что будет нанесен большой вред делу Интернационала и предстоящего вскоре вслед за СССР сплочения народов Азии. Опасность виделась в том, что большевики сами попадают, хотя бы даже в мелочах, «в империалистские отношения к угнетаемым народностям, подрывая этим совершенно всю свою принципиальную искренность, всю свою принципиальную защиту борьбы с империализмом».

Почти конфедеративное устройство

Решая вопрос о национально-государственном устройстве Союза, Ленин связывал его дальнейшую судьбу с перспективами мировой революции. СССР должен был стать максимально привлекательным для народов не только Европы, но и Азии. Поэтому Ленин был за Союз как государство с почти конфедеративным устройством, о чем свидетельствует требование предусмотреть не только свободное вхождение новых членов Союза, но и свободный выход из него. Вместе с тем он был против чистой конфедерации, ибо она нежизнеспособна. На это прямо указал Сталин в своем ответе Раковскому на съезде. Он напомнил свою переписку с Лениным по поводу предлагаемого вождем федерирования национальностей и государств с помощью Коминтерна. В ней он продемонстрировал явный скептицизм: «Если Вы думаете оставаться в рамках федерирования национальностей старой России – это еще понятно, но если Вы думаете, что Германия когда-либо войдет к Вам в федерацию на правах Украины, — ошибаетесь. Если Вы думаете, что даже Польша, которая сложилась в буржуазное государство со всеми атрибутами, войдет в состав Союза на правах Украины, — ошибаетесь».

Дискуссии на XII съезде партии

Дискуссии на XII съезде партии показали, насколько сложным был этот вопрос. Он имел аспекты, которые не решались с социально-классовых позиций, и осознание этого вызывало изрядную нервозность ораторов. Они вдруг увидели, что коммунисты есть разные – коммунисты Центра (великороссы и не только) и коммунисты окраин («националы»). При этом национальные автономии РСФСР подозревались в том, что они будут тяготеть к Центру и голосовать (особенно по финансовым вопросам) вместе с великороссами.

Принцип равенства всех национальностей

Делегаты съезда от Украины, Белоруссии, Грузии пытались провести принцип равного представительства союзных республик при формировании второй палаты ЦИК Союза (будущий Совет Национальностей). С большим трудом Сталину и его сторонникам удалось провести принцип равенства всех национальностей. Еще более запутанным национальный вопрос внутри автономных республик и областей, где были представлены и малые национальности, не имевшие своей территории. Некоторые из них имелись практически во всех республиках и областях (группы чехословаков, поляков, евреев, румын, цыган и т.д.). В результате было принято предложение делегата от Туркестана М.С.Эпштейна с неопределенной формулировкой «с возможным учетом представительства всех национальностей, входящих в состав этих республик и областей».

Реабилитация русских коммунистов

Характерным было выступление заведующей женотделом Киргизского обкома партии, которая указала на борьбу течений в среде коммунистов-националов: «Если коммунисты из среды бедноты появляются, им мешают уклонисты (читай: мелкобуржуазные националисты). Уклонисты мешают тем работникам, которые хотят провести нашу коммунистическую линию, называя ее то колонизаторской, то русификаторской, между тем, как львиная доля уклонов приходится на их сторону, а не на сторону русских».

Троцкий: в качестве супер-арбитра будет выступать партия

Дискуссия грозила зайти в тупик, и тогда прозвучала реплика Л.Д.Троцкого: «Национальность вообще не логичное явление, ее трудно перевести на юридический язык. Мы создаем аппарат для лучшей политической ориентировки партии. Как это дальше будет, и национальности из-под руководства партии уйдут, это мы будем смотреть. На ближайший год-два мы постараемся, чтобы над всем этим аппаратом стояла в качестве хорошего суфлера партия, которая будет этот аппарат прощупывать, где что делается, где у кого что болит. Если будут очень острые конфликты по вопросу о финансах и т.д., то в конце концов в качестве супер-арбитра будет выступать партия, после того как прощупает вторая палата настроение, нужды, потребности и т.д. Я думаю, что тут идти по пути чрезвычайного конституционного централизма не приходится».

Сталин: главное, чтобы ни одна национальность не была обижена

Сталин также призвал не впадать в «конституционный кретинизм» и из-за бюрократической симметрии нарушать основные принципы, важнейший из которых заключается в том, чтобы ни одна национальность не была обижена. На этом дискуссия была прекращена. Все чувствовали нерешенность национального вопроса, поэтому отвергли предложение Н.А.Скрыпника переименовать РКП(б) в Коммунистическую партию СССР. Скрыпник пытался обвинить сторонников сохранения старого названия в великодержавном шовинизме, но против него выступил Серго Орджоникидзе, который «не боясь быть обвиненным в великодержавии» заявил, что «пока из этого Союза не вышло крепкого организма, нам нечего торопиться». Решение вопроса о наименовании партии решили оставить на рассмотрение следующего съезда.