Местные органы государственного управления поздней империи представляли собой сложную и причудливую систему. Усложнялась социальная организация населения городов и сельских поселений, и органы власти должны были соответствовать этому процессу. В пореформенный период они были дополнены земскими органами и городским самоуправлением, а также целым рядом волостных, уездных и губернских органов коронной администрации и судебной системы.
Губернатор
Главной фигурой в местной администрации оставался губернатор. В связи с реформами он лишился права контролировать и инспектировать судебные установления некоторые ведомственные органы (контрольные палаты, акцизные управления и т.п.), однако мог просматривать списки кандидатур в присяжные заседатели и мировые посредники. В остальном он по-прежнему считался «хозяином губернии», председательствовал в более, чем полутора десятках различных присутствий и комитетов (по крестьянским, фабрично-заводским, торгово-промышленным и иным делам). С 1889 г. ему подчинялось губернское присутствие с земскими начальниками, заменившими мировой суд. Роль главного исполнительного органа управления губернией постепенно переходила от Губернского правления к Канцелярии губернатора. Функционально губернатор был подотчетен министру внутренних дел, но в то же время обязан был подавать ежегодный Всеподданнейший отчет императору о состоянии губернии. Право непосредственного обращения к царю имел также Губернский предводитель дворянства.
Положение об усиленной и чрезвычайной охране
Чрезвычайное «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. давало главе местной администрации дополнительные полномочия. В отдельных местностях, объявленных на положении «усиленной охраны», губернатор (генерал-губернатор) или градоначальник могли запрещать собрания, закрывать предприятия торговли и промышленности, органы печати, арестовывать и высылать в административном порядке подозрительных лиц и т.п. Введение режима «чрезвычайной охраны» означало, что вся власть над гражданскими и военными органами переходила в руки генерал-губернатора или специально назначенного главноначальствующего. Он мог создавать специальные военно-полицейские команды, предавать всех военному суду, отстранять любое должностное лицо от должности не только в коронной администрации, но и в земском и городском самоуправлении, назначать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество подданных. 18 июня 1892 г. были изданы еще более жесткие «Правила о военном положении». В таком случае вся власть в местности переходила к военным, действовала исключительно военная юрисдикция.
Уездная администрация
Губернии в России делились на уезды. Кроме уездного города и нескольких заштатных городов, население уезда было почти исключительно крестьянским. Помещики, как правило дворяне, проживали в своих имениях летом, а зимой перебирались в города. Их участие в местном управлении выражалось в уездных дворянских съездах, земских собраниях и городских управах. Дворянами были все мировые посредники и большая часть мировых судей, а с 1889 г. — абсолютное большинство земских начальников и руководителей уездных присутствий. Дворяне занимали должность исправника, возглавлявшего уездное полицейское управление (в городах — городское полицейское управление). Централизация полиции увеличила власть исправников, которая охватывала весь уезд с его распорядительными и совещательными органами — присутствиями. Уезды делились на станы во главе со становым приставом и (с 1878 г.) его ближайшим помощником — полицейским урядником. В 46 губерниях Европейской России были назначены 5 000 урядников. Им подчинялись назначаемые по выбору населения сотские и десятские. При исправниках и урядниках была вооруженная уездная полицейская стража. К концу XIX в. у местной полиции появились сыскные отделения, названные затем секретно-розыскными или охранными отделениями (охранка).
Сельские и волостные органы управления и суда
После Крестьянской реформы 1861-1866 гг., приведшей бывшую помещичью, государственную и удельную деревню к единообразию общинной организации, главным органом самоуправления стал сельский сход (мир). Он состоял из домохозяев-мужчин и решал вопросы передела земельных наделов (свалка-навалка), распределения повинностей, а также многочисленные внутренние вопросы сельской жизни (общественные работы в помощь погорельцу, поимка и наказание воров, особенно конокрадов, и многое другое). Сход выбирал старосту, сборщика податей, сотских и десятских, сельского писаря.
Сельские общества объединялись в волость — низшая государственная административная единица, органы управления которой считались коронными, но создавались при сочетании с крестьянской сословной выборностью. Главным был волостной сход, в составе которого были сельские старосты и выборные от каждых десяти дворов. Сход выбирал сроком на три года волостного старшину, и это уже был государственный чиновник, подотчетный уездному по крестьянским делам присутствию. При нем формировалось волостное правление, которое состояло из всех сельских старост, сборщиков податей, одного-двух постоянных заседателей и писаря. Писарь был весьма важной фигурой и назначался сначала мировым посредником, а затем земским начальником и владел волостной печатью. Сход ежегодно избирал также волостной суд из 4 — 12 судей, которому были подсудны имущественные споры между крестьянами с суммой иска не выше 100 руб., а также мелкие уголовные дела. Волостной суд руководствовался обычным правом и не входил в систему общего судопроизводства.
Местные органы отраслевых ведомств
Местные органы отраслевых ведомств упоминаются нами в материалах, посвященных отдельным реформам — крестьянской, земской , судебной, финансовой, городской, военной и других. Здесь же важно подчеркнуть, что государственное управление в Российской империи пронизывало все этажи власти и все сферы жизни. Даже там, где допускались некоторые отступления вроде земского и городского самоуправления, независимости судов, мировых посредников и т.п., эти отступления были поверхностными и малозначимыми. Уже к концу царствования Александра II, под впечатлением от нарастания второй революционной ситуации, они в значительной степени были деформированы, а в следующее царствование существенно скорректированы, либо вовсе отменены.
Парадоксальный порядок вещей
Особенностью местного управления было то, что государственный органы были ограничены уровнем волости и не проникали в сельскую стихию. Там господствовала община и обычное право. Община собирала подати и недоимки по ним и выполняла при необходимости полицейские функции. Чиновники воспринимались как господа со своими причудами, похожими на причуды прежнего барина. Но они не могли вмешиваться в жизнь общины и тем более — в жизнь крестьянской семьи. Да они и не рисковали это делать. Крестьяне (народ) для них были единообразной и во многом загадочной массой, которая относилась к ним с недоверием и притворным почтением.
Примерно так же крестьянин относился к попам, хотя в церковь ходил и Бога почитал. Религиозность русского крестьянина был глубокой и искренней, но как во всем остальном, так и здесь крестьянин был начисто лишен напускного благочестия. Единственным настоящим авторитетом для крестьянина был лишь царь, с которым он чувствовал свою вековую неразрывную связь. Парадоксальным образом этот порядок вещей придавал динамическую устойчивость всему государственному строю империи. И в нем не было места культу наживы, который нес собой наступающий капитализм.
Централизация местной власти и конфликт нового типа
Проводя административную централизацию и усиление полицейского режима во всем местном аппарате управления, власть боролась со старой, хорошо знакомой угрозой. Она рассчитывала не допустить традиционных крестьянских бунтов. На городских фабрично-заводских рабочих смотрели как на тех же крестьян. Движение народнической интеллигенции погрузилось в глубокий кризис, революционное народовольчество было разгромлено. Власти казалось, что она полностью контролирует общественные настроения. Одновременно с этим само правительство насаждало капитализм сверху, порождая новую угрозу — конфликт нового типа, которому не придавалось должного значения.
Местная власть перед угрозой социальной революции
Однако, этот конфликт имел значительно более глубокие корни в народном сознании и был чреват катастрофой для имперской государственности. Он заключался в неприятии народом буржуазного способа организации жизни и капитализма как общественно-экономической системы.
Вопреки выводам В.И.Ленина (см. книгу «Развитие капитализма в России»), в пореформенный период шло не раскрестьянивание, а, наоборот, окрестьянивание деревни, и в этом таилась неизмеримо большая угроза социальной революции, чем в простом классовом расслоении. События начала ХХ века полностью это подтвердили. Местные органы государственного управления не только не предотвратили эту угрозу. Они были легко сметены могучим революционным ураганом.